Нещодавно народилася доволі мотивуюча новина — уряд схвалив Перспективний план розвитку об’єднаних громад на Закарпатті. І подавалося все з пафосом, мовляв, у плані все так, як ми хотіли.

Але хотіли ми не зовсім так. Звичайно, що після довгих років боротьби за створення своїх громад, новина про схвалення Перспективного плану, можливо, радісна. Бо всі ж знають, як гальмувався процес децентралізації на Закарпатті. Особливо радіють ті, хто воював за свою громаду, відстоюючи право на свою громаду навіть на акціях протесту.

А є і такі, хто байдужий до Перспективного плану. Наприклад, владі Ужгорода начхати, бо вона так і не змогла домогтися приєднання до міста хоч кількох сусідніх населених пунктів. Тепер Ужгород не має жодних перспектив для росту. А все, що потрібно було, так трошки потрудитися меру і позустрічатися з головами сусідніх сіл, щоб переконати їх, що в Ужгородській ОТГ усім буде добре, бо в місті є пристойні медичні та навчальні заклади.

Але зараз мова про інше. У схваленому урядом Перспективному плані немає кількох ОТГ, які були заплановані й виглядали цілком закономірними. У першу чергу це стосується сіл Вишково та Велятино, які чомусь приєднали до Хуста. Це дивно, бо цей кущ сіл у центрі з Вишковом був дуже перспективним. Саме тут знаменитий своїми курортами Шаян чи велятинські термальні води.

Скоріше за все, просто хтось натиснув на деяких урядовців, щоб переконати їх не створювати Вишківську ОТГ. І той хтось надалі має намір контролювати ці села і видоювати бюджети дохідних сіл у Хуст.

Мешканці цих сіл уже протестують. Уже перекривали дороги. Влада області пообіцяла вирішити проблему, але навряд чи вирішення цього питання в компетенції Закарпатської ОДА. Тут потрібна принципова позиція голови ОДА. Від цього залежить і його авторитет у майбутньому.

Далі читайте аналіз Перспективного плану, схваленого урядом, експерта з питань реформ місцевого самоврядування Олега Лукші.

Перспективний план по-закарпатськи і по-київськи: Хто має розставити крапки над «і»?

Чому роль Перспективного плану найбільше зросла саме для Закарпаття.

У середу 13 травня на засіданні Кабінету Міністрів України було затверджено Перспективний план формування територій громад Закарпатської області у кількості 64 об’єднані територіальні громади (ОТГ). Правда, на час написання цієї статті (19 травня) додаток з переліком затверджених ОТГ ще не був офіційно опублікованим, щодо чого є вагомі причини. Між варіантом Перспективного плану, який був винесений на голосування уряду, і тим, що був погоджений та відстоювався тривалий час із боку Закарпатської ОДА, неочікувано виявилося аж 6 сильних розбіжностей. Усі відповідальні посадовці ОДА у розмовах з автором заперечили будь-яку свою участь у «погодженні» таких змін. Тим більше, легітимних механізмів одноосібного чи кулуарного «погодження» подібних рішень ОДА не має. Чергове загострення проблеми Перспективного плану на Закарпатті у часі припало на активне входження у владні повноваження нещодавно призначеного голови Закарпатської ОДА Олексія Петрова, котрий швидко зорієнтувався в ситуації, провів необхідні зустрічі і консультації та діяв в інтересах громад Закарпаття. Інтриги додавало і те, що з наступного дня — 14 травня набув чинності новий, доволі неоднозначно сприйнятий у колах місцевого самоврядування різних рівнів Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад».

Чимало експертів із реформування місцевого самоврядування України сходяться у поглядах, що згаданий Закон фактично ліквідовує проголошений основний принцип добровільності при формуванні ОТГ. Принаймні для тих сільських, селищних і міських територіальних громад, які ще не встигли утворити ОТГ та однозначно і гарантовано не закріпили свою позицію у Перспективному плані. Така собі «тимчасова» централізація децентралізаційної реформи на рівні уряду у найважливіших питаннях — визначення адміністративного центру і території ОТГ. Для Закарпаття, яке має всього 17 повністю створених і легітимізованих спроможних ОТГ із 64 можливих за Перспективним планом, обумовлена новим Законом ситуація привносить невпевненості та виклики для громад. Відтепер, починаючи з 14 травня, жодних погоджень на визначення центрів і територій для тих 47 ОТГ (близько 74 %), які ще не приступали до утворення або ж не завершили повністю формування ОТГ, Мінрегіон і уряд навіть із ОДА не потребуватиме. Бо все визначатиметься затвердженим виключно тим же урядом Перспективним планом, в який, як показують останні дні, навіть за відсутності згаданого Закону, кулуарно і непрозоро можна внести будь-які зміни, не погоджуючи ані з регіоном, ані з громадами. Як відомо, в минулому році з переліку владних органів, що затверджують Перспективні плани, законодавчо було усунуто обласні ради, а тепер — ОДА. Отже, роль і цінність Перспективного плану, виважено розробленого в умовах добровільної узгодженості всіх зацікавлених сторін області і, в першу чергу, самих територіальних громад, з консультаціями від ОДА та експертних неурядових організацій, з обговоренням і схваленням депутатами обласної ради, неймовірно зросла саме за останні півроку—рік. Більше того, саме тепер, на жаль, збулося передбачення утвореного ще у 2014 році коаліційного об’єднання неурядових організацій і експертів Закарпаття «Реформи задля гідного життя», в яких лідери громад і експерти у резолюціях кількох Форумів місцевого самоврядування області впродовж 2015—2019 рр. попереджали: злісний саботаж децентралізаційної реформи загалом та неподання Перспективного плану в обласну раду на затвердження колишнім головою ОДА Г. Москалем впродовж майже 4-х років його владарювання — це міна сповільненої дії, закладена у суспільну і політичну злагоду на Закарпатті. При цьому, жодної дієвої реакції на фактично антидержавницьку позицію чиновника такого рівня щодо підтримки і впровадження децентралізаційної реформи на Закарпатті не відбувалось ані з боку Мінрегіону, ані будь-яких інших органів та посадових осіб тодішньої центральної влади, включаючи президента і прем’єр-міністра. І в тому, що Закарпаття, географічно та за і транскордонною співпрацею є найближчим до ЄС, а за впровадженням найуспішної реформи європейського типу — досі перебуває на останніх позиціях серед регіонів України, чималою є частка вини і колишньої центральної влади. Отже, громадськість, асоціації органів місцевого самоврядування, депутати усіх рівнів і зокрема депутати обласної ради, які у вересні 2019 року після активних обговорень і дискусій вперше затвердили нарешті розроблений фахівцями ОДА і експертами та узгоджений і збалансований Перспективний план територій спроможних громад Закарпаття, небезпідставно сподівалися, що і уряд без особливих проблем затвердить Перспективний план, в якому усі без винятку ОТГ спроможні, як мінімум, за «середнім» рівнем урядової методики. Але подальші комунікації і попередні «узгодження» з Мінрегіоном показали, що це не так.

Втім, динамічні зміни у формуванні ОТГ на Закарпатті, яке вимушено перебуває і досі в ролі регіону, що наздоганяє інші області, дійсно потребувало і певного коригування затвердженого урядом у грудні 2019 року Перспективного плану на 57 ОТГ. Водночас вже тоді з плану без жодних пояснень «випали» 3 утворені ОТГ порівняно з тим, що затвердила обласна рада, і це насторожувало.

Зусиллями фахівців ОДА із залученням експертів та після узгоджень з громадами і асоціаціями органів місцевого самоврядування був підготовлений і надісланий у Мінрегіон відкоригований проект Перспективного плану, уже на 64 ОТГ, який враховував реалії уже створених ОТГ. Цей варіант Перспективного плану було ще кілька разів обгрунтовано і захищено фахівцями та керівництвом ОДА перед Мінрегіоном. Всі були впевнені, що остаточний і узгоджений Перспективний план дозволить нарешті і Закарпаттю гідно та впевнено, без соціальної напруженості увійти у завершальну перед місцевими виборами стадію децентралізаційної реформи. Та сталося не так, як гадалося.

Сутність не погоджених з ОДА і громадами змін у Перспективному плані

Фахівцями ОДА виявлено 6 таких радикальних змін, жодна з яких не була узгоджена ані з ОДА, ані з громадами Закарпаття, інтереси яких зачіпали такі зміни.

Повністю «зникла» з мапи Перспективного плану Вишківська селищна ОТГ, опинившись у складі проектної Хустської міської ОТГ. В усіх без винятку варіантах Перспективного плану впродовж 5 років усі 19 селищ Закарпаття були центрами проектних ОТГ, включаючи і Вишково. При цьому, жодне інше селище на Закарпатті не має стільки обумовлених урядовою методикою історичних, природно-географічних, демографічних, фінансових, економічних та соціальних передумов для створення власної ОТГ. Більше того, в день урядового засідання голова ОДА Олексій Петров підписав висновок щодо відповідності Конституції і законам проектів рішень Велятинської сільської та Вишківської селищної рад про утворення ОТГ, до чого обидві громади послідовно і відкрито йшли останній рік. Автор статті консультував цю ОТГ щодо процедур і громадських обговорень і знає та відслідковує нинішню критичну ситуацію. Обидві громади та їх лідери Я. Гайович і Ж. Микитюк готові до захисту свого вибору і вже провели заключні сесії з утворення ОТГ.

Закарпатцям добре відомо, що вся «вина» Вишкова й Велятина у їх природних багатствах та рекреаційно-оздоровчому потенціалі курорту Шаян і термальних вод Велятина. Ініційоване ОДА і громадами службове розслідування у Мінрегіоні мало би пролити світло щодо підкилимних механізмів та дійових осіб-ініціаторів зникнення Вишківської ОТГ.

Утворена нова Золотарівська сільська ОТГ на Хустщині, задля чого з проектної Драгівської сільської ОТГ вилучено Данилівську й Олександрівську сільські тергромади, а Копашнівську сільську тергромаду вилучили з Хустської міської ОТГ. Тут же з’явилися протестні звернення і акції, аж до блокування автодоріг зі сторони вилучених сільських рад. Людей збурює в першу чергу те, що жодних погоджень чи хоча б ініціатив та консультацій з сільськими радами ніхто не проводив. А Копашнівська громада в новій конфігурації Золотарівської ОТГ немає з останньою навіть нормального автодорожнього сполучення. За фінансовими показниками нова проектна Золотарівська ОТГ теж відносно слабенька.

До Горінчівської сільської ОТГ долучили Кошелівську, Липовецьку та Липчанську сільські тергромади, попередньо вилучивши їх із проектної Хустської міської ОТГ.У цьому випадку зміни можуть бути цілком виправдані тим, що Хустська міська рада через Загальні збори Закарпатського РВ АМУ ще у лютому 2020 року завчасно зверталась до ОДА і Мінрегіону з проханням не включати до складу проектної Хустської ОТГ надто багато сільських тергромад по причині критичного зниження фінансово-бюджетних показників майбутньої міської ОТГ.

До Мукачівської міської ОТГ долучили Яблунівську сільську тергромаду, вилучивши її із уже утвореної Верхньокоропецької сільської ОТГ, та долучили Жнятинську сільську тергромаду, вилучивши її із складу Горондівської сільської ОТГ. В останній у грудні 2019 року відбулися перші вибори і вона вже визнана урядом спроможною. В обидвох випадках від змін руйнується компактність і природно-ресурсний потенціал утворених Верхньокоропецької і Горондівської сільських ОТГ.

До уже діючої Кам’янської сільської ОТГ на Іршавщині, всупереч прохань і волі громад та сільських рад, включили Доробратівську та Негрівську сільські тергромади, вилучивши їх зі складу Мукачівської міської ОТГ.

Зауважимо, що, крім звернень самих селищних і сільських рад, які шоковані і незадоволені наведеними вище змінами, окрім відповідної реакції голови ОДА Олексія Петрова у комунікаціях з Мінрегіоном, до прем’єр-міністра України Дениса Шмигаля 18 травня листа-звернення направив і голова Закарпатської обласної ради Михайло Рівіс. В ньому зокрема йдеться про те, щоб принаймні у Хустському районі уряд залишив такий перелік і склад проектних ОТГ у Перспективному плані, який був представлений ОДА і проголосований облрадою ще у вересні 2019 року.

Чим найбільше обурюються громади у неочікуваних змінах до Перспективного плану

За останні 3—5 місяців в.о. голови Закарпатської ОДА О. Гетманенку та начальнику управління містобудування і архітектури ОДА М. Пігуляку довелось організувати і проводити стільки непланових робочих нарад та консультацій з делегаціями потенційних і створюваних та діючих ОТГ, що їх число перевищувало все те, що випадало на регіональну владу за всі роки децентралізаційної реформи. На сайті управління ОДА чітко здійснювався моніторинг всіх заяв і звернень, пов’язаних зі створенням ОТГ. Постійний діалог ОДА з громадами доповнювався ефективною співпрацею з Офісом реформ Закарпатського РВ АМУ та Закарпатським центром розвитку місцевого самоврядування, які проводили свою щоденну планову консультаційну роботу безпосередньо в громадах. Самі ж громади та сільські, селищні і міські голови нарешті відчули, що їх сприймають як лідерів громад і не пробують облаяти за самої згадки про децентралізаційну реформу і ОТГ, як часто дозволяв собі колишній губернатор Г. Москаль. Та найголовнішим у цих діалогах громад з нинішньою владою є те, що все відбувається відкрито і прозоро, а обіцянки найчастіше виконуються. Саме тому ОДА незмінно тримала оборону перед Мінрегіоном щодо того варіанта Перспективного плану у 64 ОТГ, який був погоджений з громадами та асоціаціями органів місцевого самоврядування. Не виключено, що саме це і злило ті кола київсько-закарпатських радників і експертів та окремих народних депутатів із закарпатським корінням, які своїми методами впливають на рішення Мінрегіону. Задля чого? Відповідь доволі проста.

І вітчизняні, і зарубіжні експерти у сферах децентралізаційної реформи постійно застерігають від однієї з найнебезпечніших загроз цієї реформи в Україні. Важливо, щоб недоліки і виклики жорстко централізованої системи виконавчої влади з Києва у регіоні і районах не були замінені на субрегіональну чи місцеву централізацію окремих кланів чи князьків під цілком благовидною формою ОТГ.

Власне, під таким кутом зору і слід розглядати принаймні частину тих змін у Перспективному плані Закарпаття, які підкилимно були внесені у проект Перспективного плану.

Автор не полишає надію на те, що справжні інтереси громад Закарпаття все ж вдасться відстояти, незважаючи на жодні труднощі й проблеми. Оптимізму додає і те, що основна частина Перспективного плану узгоджена з громадами і місцевими радами та справжніми елітами.

Олег Лукша, експерт із питань реформи місцевого самоврядування, співкоординатор коаліційного об’єднання Закарпаття «Реформи задля гідного життя»